مجلس مؤسسان و قانون‌گذاری ملی
| شناسنامه | |
|---|---|
| نام‌های دیگر | مجلس مؤسسان؛ مجلس قانون‌گذاری دوران انتقال؛ مجلس تدوین قانون اساسی |
| حوزه | حقوق اساسی، علوم سیاسی، گذار دموکراتیک و قانون‌گذاری |
| خاستگاه | اصل حاکمیت مردم و ضرورت تأسیس نظم حقوقی جدید پس از سقوط یک حکومت استبدادی |
| اندیشه و تاریخ | |
| مفاهیم کلیدی | قدرت مؤسس، حاکمیت مردم، انتخابات عمومی، مستقیم، مساوی و مخفی، تدوین قانون اساسی، قانون‌گذاری موقت، نظارت پارلمانی، همه‌پرسی |
| جریان‌های مرتبط | دوران انتقال، دولت موقت، جمهوری دموکراتیک، انتخابات آزاد، همه‌پرسی قانون اساسی، آلترناتیو دموکراتیک |
| تأثیرپذیرفته از | سنت مجالس مؤسسان، حقوق اساسی جدید، اعلامیهٔ جهانی حقوق بشر و تجربه‌های گذار دموکراتیک |
| تأثیرگذار بر | قانون اساسی جدید، دولت منتخب دوران تدوین قانون اساسی، نظام انتخاباتی و نهادهای دائمی جمهوری آینده |
| نقد و ارزیابی | |
مجلس مؤسسان و قانون‌گذاری ملی در برنامهٔ شورای ملی مقاومت ایران، نهادی انتخابی است که پس از سرنگونی جمهوری اسلامی و پایان مرحلهٔ نخست دوران انتقال، حاکمیت را از نهادهای موقت تحویل می‌گیرد. این مجلس با رأی عمومی، مستقیم، مساوی و مخفی مردم تشکیل می‌شود و مسئولیت تدوین قانون اساسی جدید، قانون‌گذاری برای ادارهٔ کشور، انتخاب دولت و نظارت بر دستگاه اجرایی را برعهده دارد.[۱]
بر اساس برنامهٔ مقاومت ایران، دولت موقت موظف است حداکثر ظرف شش ماه زمینهٔ برگزاری انتخابات آزاد این مجلس را فراهم کند. پس از تشکیل مجلس و اعلام آمادگی آن برای پذیرش مسئولیت، دولت موقت استعفا می‌دهد و مأموریت انتقالی شورای ملی مقاومت نیز پایان می‌یابد. از این مرحله، نمایندگان منتخب مردم مسئولیت قانون‌گذاری، تعیین دولت و نظارت بر ادارهٔ کشور را در دست می‌گیرند.[۲]
اصطلاح «مجلس مؤسسان و قانون‌گذاری ملی» بیانگر دو کارکرد هم‌زمان این نهاد است. این مجلس از یک سو «مؤسسان» است؛ زیرا قانون اساسی و ساختار حقوقی نظام جدید را تدوین می‌کند. از سوی دیگر «قانون‌گذاری ملی» است؛ زیرا تا تشکیل نخستین مجلس دائمی بر اساس قانون اساسی جدید، وظایف تقنینی کشور را انجام می‌دهد.
مفهوم مجلس مؤسسان
مجلس مؤسسان در حقوق اساسی، مجلسی است که مأموریت اصلی آن تدوین یا بازنگری بنیادین قانون اساسی است. اختیار چنین مجلسی از «قدرت مؤسس» ناشی می‌شود؛ یعنی قدرت مردم برای تعیین شکل حکومت، نهادهای سیاسی و قواعد بنیادین ادارهٔ کشور.
در نظام‌های دموکراتیک، مشروعیت مجلس مؤسسان به آزادبودن انتخابات، حق برابر شهروندان در رأی‌دادن و نامزدشدن، وجود احزاب و رسانه‌های آزاد و امکان نظارت عمومی بر فرایند انتخابات وابسته است. مجلس مؤسسان با مجلس عادی تفاوت دارد؛ زیرا مأموریت آن تنها تصویب قوانین روزمره نیست، بلکه بنیان‌گذاری نظم حقوقی و سیاسی جدید است.
در برخی فرایندهای گذار، مجلس مؤسسان فقط قانون اساسی را تدوین می‌کند و مجلس دیگری وظیفهٔ قانون‌گذاری را برعهده دارد. در الگوی شورای ملی مقاومت، هر دو وظیفه در نهادی واحد با عنوان «مجلس مؤسسان و قانون‌گذاری ملی» جمع شده است.
پیشینه در برنامهٔ شورای ملی مقاومت
طرح تشکیل مجلس مؤسسان و قانون‌گذاری ملی در فصل نخست برنامهٔ شورای ملی مقاومت و دولت موقت گنجانده شد. این برنامه در ۷ مهر ۱۳۶۰ منتشر گردید و چارچوب پیشنهادی مقاومت ایران برای انتقال حاکمیت پس از سرنگونی جمهوری اسلامی را مشخص کرد.[۳]
در این برنامه، دولت موقت نهادی دائمی نیست و مأموریت آن به فراهم‌کردن شرایط انتقال منظم حاکمیت محدود می‌شود. مهم‌ترین وظیفهٔ آن برگزاری انتخابات آزاد مجلس مؤسسان و قانون‌گذاری ملی در یک دورهٔ حداکثر شش‌ماهه است.
این الگو در سال‌های بعد در مصوبه‌ها، اجلاس‌ها و بیانیه‌های شورای ملی مقاومت تکرار شد. مریم رجوی نیز در تشریح برنامهٔ سیاسی مقاومت ایران گفته است که دولت موقت پس از تشکیل مجلس منتخب کنار می‌رود و حاکمیت به نمایندگان مردم منتقل می‌شود.[۴]
جایگاه در دوران انتقال
در الگوی پیشنهادی شورای ملی مقاومت، انتقال قدرت در دو مرحله انجام می‌شود:
- مرحلهٔ دولت موقت که حداکثر شش ماه ادامه دارد و وظیفهٔ اصلی آن برگزاری انتخابات آزاد است؛
- مرحلهٔ مجلس مؤسسان و قانون‌گذاری ملی که با انتخاب نمایندگان مردم آغاز می‌شود و حداکثر دو سال ادامه می‌یابد.
به این ترتیب، تشکیل مجلس مؤسسان نقطهٔ پایان مرحله‌ای است که نهادهای موقت مقاومت مسئولیت ادارهٔ کشور را برعهده دارند. پس از تشکیل مجلس، مشروعیت ادارهٔ کشور مستقیماً از انتخابات عمومی و نمایندگان منتخب ناشی می‌شود.
شورای ملی مقاومت تا زمان تشکیل و اعلام آمادگی مجلس، به‌طور موقت وظایف قانون‌گذاری و نظارتی دوران انتقال را انجام می‌دهد. با آغاز فعالیت مجلس، این اختیارات به نهاد منتخب منتقل می‌شود و مأموریت انتقالی شورا پایان می‌یابد.[۱]
انتخابات مجلس
بر اساس اساسنامه و برنامهٔ شورای ملی مقاومت، اعضای مجلس مؤسسان و قانون‌گذاری ملی باید با رأی:
- عمومی؛
- مستقیم؛
- مساوی؛
- آزاد؛
- و مخفی
انتخاب شوند.[۱]
عمومی‌بودن انتخابات به معنای برخورداری همهٔ شهروندان واجد شرایط از حق رأی است. مستقیم‌بودن رأی به این معناست که مردم نمایندگان مجلس را بدون واسطه انتخاب کنند. اصل برابری نیز اقتضا می‌کند که رأی شهروندان ارزش حقوقی یکسان داشته باشد.
آزادبودن چنین انتخاباتی مستلزم فعالیت آزاد احزاب و تشکل‌های سیاسی، آزادی بیان و مطبوعات، امکان تشکیل اجتماعات، دسترسی برابر نامزدها به رسانه‌ها، امنیت رأی‌دهندگان و نامزدها و شمارش شفاف آرا است.
وظایف و اختیارات
اساسنامهٔ شورای ملی مقاومت چهار وظیفهٔ اصلی برای مجلس مؤسسان و قانون‌گذاری ملی تعیین کرده است.[۱]
تدوین قانون اساسی
نخستین وظیفهٔ مجلس، تدوین قانون اساسی و تعیین ساختار جمهوری جدید است. قانون اساسی باید نوع و حدود اختیارات نهادهای حکومتی، حقوق و آزادی‌های شهروندان، تفکیک قوا، استقلال دادگستری، نظام انتخاباتی و شیوهٔ پاسخ‌گویی مقام‌های عمومی را مشخص کند.
در برنامهٔ مقاومت ایران، نظام آینده یک جمهوری دموکراتیک مبتنی بر رأی مردم، جدایی دین و دولت، برابری زنان و مردان، خودمختاری ملیت‌ها و اقوام در چارچوب تمامیت ارضی ایران و رعایت موازین حقوق بشر معرفی شده است.
قانون‌گذاری موقت
مجلس تا زمان تشکیل نخستین مجلس دائمی بر اساس قانون اساسی جدید، وظیفهٔ تصویب قوانین مورد نیاز کشور را برعهده دارد. این قوانین می‌تواند حوزه‌هایی مانند ادارهٔ عمومی، بودجه، انتخابات، بازسازی نهادها، حقوق شهروندی و اصلاح ساختارهای باقی‌مانده از نظام پیشین را دربرگیرد.
این کارکرد مانع ایجاد خلأ قانون‌گذاری میان سقوط نظام پیشین و آغاز فعالیت نهادهای دائمی جمهوری جدید می‌شود.
تعیین دولت
پس از تشکیل مجلس، نخست‌وزیر و اعضای دولت موقت استعفای خود را به آن ارائه می‌کنند. مجلس سپس دولتی را تعیین می‌کند که در دورهٔ تدوین قانون اساسی و تا استقرار نهادهای دائمی، ادارهٔ کشور را برعهده داشته باشد.
این دولت، برخلاف دولت موقت شش‌ماهه، برآمده از تصمیم مجلس منتخب مردم است و در برابر آن پاسخ‌گو خواهد بود. تعیین دولت توسط مجلس، انتقال مشروعیت از ساختارهای موقت مقاومت به نمایندگان منتخب را تکمیل می‌کند.
نظارت بر ادارهٔ کشور
چهارمین وظیفهٔ مجلس، نظارت بر دولت و ادارهٔ کشور است. این نظارت می‌تواند از طریق بررسی برنامه‌ها، تصویب بودجه، سؤال از مقام‌های اجرایی، تحقیق دربارهٔ عملکرد نهادهای دولتی و رأی اعتماد یا عدم اعتماد اعمال شود.
نظارت مجلس با هدف جلوگیری از تمرکز دوبارهٔ قدرت و پاسخ‌گو نگه‌داشتن دولت در دوره‌ای انجام می‌شود که نهادهای دائمی هنوز به‌طور کامل شکل نگرفته‌اند.
مدت فعالیت
دورهٔ فعالیت مجلس مؤسسان و قانون‌گذاری ملی در الگوی شورای ملی مقاومت حداکثر دو سال تعیین شده است. در این مدت، مجلس باید قانون اساسی را تدوین و نهادهای اساسی نظام جدید را پایه‌گذاری کند.[۱]
محدودبودن دورهٔ مجلس با هدف جلوگیری از دائمی‌شدن ترتیبات انتقالی در نظر گرفته شده است. پس از تصویب قانون اساسی و تشکیل نهادهای پیش‌بینی‌شده در آن، مجلس دائمی کشور از طریق انتخابات جدید تشکیل می‌شود و وظایف مجلس انتقالی پایان می‌یابد.
مریم رجوی در تشریح این فرایند گفته است مجلس منتخب، دولت جدیدی را برای یک دورهٔ دو‌ساله تعیین می‌کند تا قانون اساسی جدید تدوین، تصویب و به همه‌پرسی گذاشته شود.[۵]
رابطه با دولت موقت
دولت موقت و مجلس مؤسسان دو نهاد متفاوت در دو مرحلهٔ متوالی دوران انتقال هستند. دولت موقت پیش از برگزاری انتخابات فعالیت می‌کند و وظیفهٔ اصلی آن فراهم‌کردن شرایط انتخابات آزاد است. مجلس مؤسسان پس از انتخابات تشکیل می‌شود و قدرت خود را مستقیماً از رأی مردم می‌گیرد.
دولت موقت نمی‌تواند جایگزین مجلس مؤسسان شود یا قانون اساسی دائمی را به مردم تحمیل کند. با تشکیل مجلس و اعلام آمادگی آن، دولت موقت باید استعفا دهد. دولت بعدی با تصمیم مجلس تشکیل می‌شود و در برابر نمایندگان پاسخ‌گو است.
این سازوکار برای جلوگیری از تبدیل دولت موقت به یک حکومت دائمی و تضمین انتقال سریع قدرت به نهاد انتخابی در نظر گرفته شده است.
رابطه با شورای ملی مقاومت
شورای ملی مقاومت ایران خود را ائتلاف دوران سرنگونی و انتقال معرفی می‌کند، نه جایگزین دائمی مجلس منتخب. مطابق اساسنامهٔ شورا، وظایف انتقالی آن با تشکیل مجلس مؤسسان و قانون‌گذاری ملی و اعلام آمادگی این مجلس برای قبول مسئولیت پایان می‌یابد.[۱]
در این چارچوب، شورا و دولت موقت زمینهٔ انتقال قدرت را فراهم می‌کنند، اما ساختار نهایی جمهوری، قانون اساسی و دولت بعدی به‌وسیلهٔ نمایندگان منتخب مردم تعیین می‌شود.
این اصل در مواضع اعلام‌شدهٔ مقاومت ایران با عبارت «انتقال حاکمیت به مردم ایران» توصیف شده است. شورای ملی مقاومت تأکید دارد که دورهٔ شش‌ماههٔ پیش از تشکیل مجلس نباید تمدید و به یک حاکمیت نامحدود تبدیل شود.[۶]
تفاوت با مجلس دائمی
مجلس مؤسسان و قانون‌گذاری ملی با مجلس دائمی آینده تفاوت دارد. مجلس مؤسسان نهادی انتقالی و دارای مأموریت محدود است، در حالی که مجلس دائمی بر اساس قانون اساسی جدید تشکیل می‌شود و دوره‌ها و اختیارات آن تابع همان قانون اساسی است.
مهم‌ترین تفاوت‌های این دو نهاد عبارت‌اند از:
- مجلس مؤسسان وظیفهٔ تدوین قانون اساسی را برعهده دارد؛
- دورهٔ آن موقت و حداکثر دو سال است؛
- تا تشکیل مجلس دائمی، قانون‌گذاری روزمره را نیز انجام می‌دهد؛
- دولت دوران تدوین قانون اساسی را تعیین و بر آن نظارت می‌کند؛
- پس از تشکیل نهادهای دائمی، مأموریت آن پایان می‌یابد.
بنابراین، مجلس مؤسسان حلقهٔ پیوند میان حکومت موقت و نظم دائمی مبتنی بر قانون اساسی جدید است.
همه‌پرسی قانون اساسی
در مواضع اعلام‌شدهٔ مقاومت ایران، پیش‌نویس قانون اساسی پس از تدوین و تصویب در مجلس باید به رأی عمومی گذاشته شود. همه‌پرسی به شهروندان امکان می‌دهد مستقیماً دربارهٔ قانون بنیادین کشور تصمیم بگیرند.
مجلس مؤسسان از طریق تدوین پیش‌نویس، بحث علنی و تصویب متن، مرحلهٔ نمایندگی فرایند قانون اساسی را انجام می‌دهد و همه‌پرسی، تأیید مستقیم مردم را به آن می‌افزاید.
برای معتبر بودن همه‌پرسی، دسترسی عمومی به متن قانون اساسی، فرصت کافی برای بحث و نقد، آزادی رسانه‌ها و احزاب، بی‌طرفی نهاد برگزارکننده و نظارت مستقل ضروری است.
حقوق و آزادی‌های سیاسی
انتخابات مجلس مؤسسان تنها در صورتی بیانگر ارادهٔ عمومی خواهد بود که آزادی‌های سیاسی و مدنی تضمین شده باشند. مهم‌ترین پیش‌شرط‌ها عبارت‌اند از:
- آزادی بیان، مطبوعات و فضای مجازی؛
- آزادی تأسیس احزاب و انجمن‌ها؛
- آزادی اجتماعات و فعالیت انتخاباتی؛
- حق برابر شهروندان برای انتخاب‌کردن و انتخاب‌شدن؛
- منع تبعیض بر پایهٔ جنسیت، دین، مذهب، قومیت یا گرایش سیاسی؛
- امنیت نامزدها، رأی‌دهندگان و فعالان سیاسی؛
- نظارت بی‌طرفانه بر انتخابات؛
- امکان اعتراض و رسیدگی قضایی به تخلف‌های انتخاباتی.
این شرایط با طرح ده‌ماده‌ای مریم رجوی و تأکید آن بر انتخابات آزاد، حق رأی عمومی، تکثر سیاسی، جدایی دین و دولت و برابری زنان و مردان ارتباط دارد.
نمایندگی زنان و گروه‌های اجتماعی
جامعیت مجلس مؤسسان به امکان حضور واقعی زنان، اقوام، ملیت‌ها، اقلیت‌های دینی و مذهبی، کارگران، معلمان، دانشگاهیان، جوانان و دیگر گروه‌های اجتماعی وابسته است.
برابری حقوقی نامزدها به‌تنهایی برای مشارکت مؤثر کافی نیست و باید موانع امنیتی، سیاسی، اقتصادی و فرهنگی مشارکت نیز برطرف شود. برنامهٔ مقاومت ایران بر مشارکت برابر زنان در رهبری سیاسی و رفع تبعیض از اقوام و ملیت‌های ایرانی تأکید دارد.
جزئیات سازوکار نمایندگی، از جمله استفاده یا عدم استفاده از سهمیه، در اسناد اصلی شورای ملی مقاومت مشخص نشده و تعیین آن به قانون انتخابات آزاد دوران انتقال نیاز دارد.
استقلال و محدودیت اختیارات
اگرچه مجلس مؤسسان دارای اختیار تدوین قانون اساسی است، این اختیار در یک فرایند دموکراتیک نامحدود تلقی نمی‌شود. حقوق بنیادین انسان، برابری شهروندان، منع شکنجه، حق دادرسی عادلانه، آزادی عقیده و اصل حاکمیت مردم از معیارهایی هستند که قانون اساسی جدید باید رعایت کند.
استقلال مجلس از دولت، نیروهای نظامی، نهادهای امنیتی و گروه‌های مسلح یکی از شرایط اساسی فعالیت آن است. هیچ دولت یا نیروی سیاسی نباید بتواند ترکیب مجلس یا نتیجهٔ مذاکرات قانون اساسی را با اجبار تعیین کند.
علنی‌بودن مذاکرات، انتشار صورت‌جلسه‌ها، مشارکت جامعهٔ مدنی و امکان نقد عمومی نیز می‌تواند از تبدیل مجلس مؤسسان به ابزاری برای تمرکز قدرت جلوگیری کند.
اصلاح نهادهای نظام پیشین
مجلس مؤسسان و قانون‌گذاری ملی در دورهٔ فعالیت خود با مسئلهٔ بازسازی نهادهای باقی‌مانده از جمهوری اسلامی روبه‌رو خواهد بود. این روند می‌تواند شامل تصویب قوانین مربوط به انحلال نهادهای سرکوبگر، استقلال قوهٔ قضائیه، آزادی زندانیان سیاسی، منع شکنجه و اصلاح نیروهای انتظامی و اداری باشد.
در برنامهٔ مقاومت ایران، انحلال سپاه پاسداران، بسیج، وزارت اطلاعات، دادگاه‌های انقلاب و دیگر نهادهای سرکوبگر از الزامات گذار دموکراتیک معرفی شده است. تحقق حقوقی این هدف به قانون‌گذاری، نظارت عمومی و ایجاد نهادهای جایگزین پاسخ‌گو نیاز دارد.
مجلس همچنین می‌تواند چارچوب‌های قانونی مربوط به دادخواهی قتل‌عام زندانیان سیاسی، حفظ اسناد، رسیدگی مستقل به نقض حقوق بشر و جبران خسارت قربانیان را تصویب کند.
مخاطرات فرایند
تجربهٔ گذارهای سیاسی نشان می‌دهد که مجالس مؤسسان ممکن است با مخاطراتی مانند تأخیر در تدوین قانون اساسی، تسلط یک جریان سیاسی، دخالت نیروهای مسلح، ضعف نمایندگی گروه‌های اجتماعی و تمدید نامحدود دورهٔ انتقال روبه‌رو شوند.
در الگوی شورای ملی مقاومت، تعیین مهلت حداکثر دو‌ساله برای فعالیت مجلس و برگزاری همه‌پرسی قانون اساسی از جمله سازوکارهای محدودکنندهٔ این مخاطرات است. با این حال، تضمین عملی موفقیت فرایند به انتخابات رقابتی، استقلال نمایندگان، شفافیت مذاکرات و رعایت آزادی‌های عمومی بستگی دارد.
اهمیت سیاسی
مجلس مؤسسان و قانون‌گذاری ملی در طرح سیاسی مقاومت ایران، سازوکار اصلی تبدیل «سرنگونی حکومت» به «تأسیس حاکمیت مردم» است. بدون چنین نهادی، ادارهٔ موقت کشور ممکن است به تمرکز قدرت در دست گروه یا دولت انتقالی بینجامد.
اهمیت این مجلس در آن است که:
- مشروعیت ادارهٔ کشور را به رأی مردم متصل می‌کند؛
- به مأموریت دولت موقت و نهادهای غیرانتخابی پایان می‌دهد؛
- امکان مشارکت گرایش‌های مختلف در تدوین قانون اساسی را فراهم می‌کند؛
- از ایجاد خلأ قانون‌گذاری جلوگیری می‌کند؛
- دولت دورهٔ تدوین قانون اساسی را پاسخ‌گو می‌سازد؛
- مسیر تشکیل نهادهای دائمی جمهوری جدید را تعیین می‌کند.
در این معنا، مجلس مؤسسان و قانون‌گذاری ملی نه یک نهاد دائمی، بلکه پل حقوقی و سیاسی میان پایان نظام ولایت فقیه و آغاز یک جمهوری مبتنی بر انتخابات آزاد و حاکمیت مردم است.
جستارهای وابسته
- دوران انتقال
- دولت موقت
- شورای ملی مقاومت ایران
- مریم رجوی
- مسعود رجوی
- جمهوری دموکراتیک
- رئیس جمهور برگزیده مقاومت ایران
- طرح ده‌ماده‌ای مریم رجوی
- آلترناتیو دموکراتیک
- جبهه همبستگی ملی
- جدایی دین و دولت
- لغو مجازات اعدام
- انحلال سپاه پاسداران
- دادخواهی قتل‌عام زندانیان سیاسی
منابع
- ↑ ۱٫۰ ۱٫۱ ۱٫۲ ۱٫۳ ۱٫۴ ۱٫۵ اساسنامه شورای ملی مقاومت ایران، وب‌سایت شورای ملی مقاومت ایران.
- ↑ اجلاس شورای ملی مقاومت ایران، وب‌سایت شورای ملی مقاومت ایران.
- ↑ ۷ مهر ۱۳۶۰؛ اعلام برنامهٔ شورای ملی مقاومت و دولت موقت، سازمان مجاهدین خلق ایران.
- ↑ سخنرانی مریم رجوی در پارلمان اروپا؛ فرایند تغییر رژیم در ایران و نقش مقاومت سازمان‌یافته، وب‌سایت شورای ملی مقاومت ایران.
- ↑ استماع مریم رجوی در اجلاس گروه پارلمانی حقوق بشر و دموکراسی در ایران در کنگره آمریکا، وب‌سایت شورای ملی مقاومت ایران.
- ↑ ایران؛ تغییر و جمهوری دموکراتیک با مردم و مقاومت ایران، وب‌سایت شورای ملی مقاومت ایران.